El caso de la Resolución ACI 3/2006 para el diseño, operación y estándares aeroportuarios *

Los aeropuertos de todo el mundo siguen ganando el terreno históricamente “capturado” por IATA. ACI sigue adelante con la decisión de confeccionar sus propias normas técnicas y prácticas recomendadas para el diseño y desarrollo de los aeropuertos. Con ello se supera una debilidad estructural de la industria aeroportuaria: la incongruencia de que sean las líneas aéreas y no los aeropuertos quienes fijen los criterios y estándares de diseño y calidad del servicio aeroportuario.

        
 
1. El notable desarrollo de los aeropuertos como verdaderas entidades promotoras de desarrollo y progreso, como industria generadora de fuentes de trabajo y prestadoras de servicios en los últimos 25 años a la actualidad, sin un desarrollo normativo acorde y adecuado a esa realidad ha dejado expuesta, claramente, la deslegitimación del derecho aeronáutico tradicional o clásico tal cual lo describimos en detalle en otra oportunidad. (Derecho Aeroportuario. Revista “La Ley”, 4 de abril de 2007. Buenos Aires. Argentina).

Ese mismo proceso de deslegitimación alcanza a las recomendaciones, prácticas o estándares de servicio IATA que si bien no tienen valor normativo en sentido formal-material, no son normas jurídicas ni derecho aplicable en el orden nacional o internacional, constituyen una regulación de voluntaria aceptación (autorregulación).

La ausencia de una concepción estatal de “servicio aeroportuario”, la inexistencia de instituciones aeroportuarias como ACI hasta los años ochenta fue suplida por la profusa labor de IATA quien generó con sus recomendaciones y estándares un marco de referencia que los Estados, en muchos casos, adoptaron como complemento de sus regimenes jurídicos nacionales.

Respecto del “servicio aeroportuario” existe una enorme cantidad de aspectos novedosos, no previstos en la actual autorregulación IATA.

Sin embargo, en muchos temas, los aeropuertos “sufren”, están obligados a regir sus actividades por esta autorregulación IATA. En especial aquellos aspectos económicos (o de implicancias económicas), operativos y de diseño aeroportuario. En tal sentido podemos mencionar como ejemplos:

• Airport Development Reference Manual (ADRM)
• Airport Handling Manual
• Practica Recomendada 1797 de IATA (CUTE)
• Asignacion de Franjas Horarias (Slots)

2. Normas técnicas y prácticas recomendadas ACI

La decimosexta asamblea general de ACI llevada a cabo en noviembre de 2006 en Ciudad del Cabo, Sudáfrica, resolvió que ACI comience emitir normas técnicas y prácticas recomendadas. Ello con el fin de “…obtener un proceso para respaldar y adoptar las normas técnicas de la industria y prácticas recomendadas para la industria aeroportuaria y así prestar el peso de ACI a dichas normas…”

Estas normas técnicas y prácticas recomendadas serán confeccionadas por especialistas en asuntos aeroportuarios de la industria aeroportuaria, sean de los comités existentes o comités ad hoc y siguiendo los lineamientos del Manual de Políticas de ACI[1]. Asimismo estarán respaldadas por el Governing Board y la Asamblea General de ACI, es decir por 567 miembros que operan mas de 1650 aeropuertos en 176 países y territorios. Obviamente, en todos los casos, bajo el paraguas del régimen técnico de la OACI.

Celebramos esta decisión de nuestra Asamblea Mundial.

La Resolución ACI 3/2006 de Cape Town refleja la propuesta de la Asamblea Regional de ACI-LAC celebrada en octubre de 2005 en Guayaquil, Ecuador y elevada al Governing Board en la reunión de Auckland, Nueva Zelanda en noviembre de ese mismo año.

Con este proceso se podrá terminar con uno de los mayores déficit que tiene -hoy- la industria aeroportuaria.

3. La documentación técnica tradicional. Nueva realidad. Nuevas necesidades.

El rápido crecimiento de la tecnología y la aviación hizo necesario establecer normas y métodos con especificaciones uniformes para la infraestructura aeroportuaria.

Hacia los años 50 del siglo XX la documentación -acorde a la filosofía de la época- se desarrolló bajo las siguientes condiciones:

• Operadores estatales y / o militares.
• Sin fines de lucro.
• Sin análisis de costos de construcción, operación y mantenimiento.
• Sub utilización / colapso de áreas.
• Áreas de control según requerimientos particulares, bajo impacto.
• Áreas comerciales mínimas.

Actualmente el sistema de transporte aéreo se caracteriza por ser uno de los más dinámicos y competitivos del sector de transporte global, siendo un ejemplo de ello:

• La constante y creciente actividad aerocomercial.
• Los continuos avances tecnológicos en los sistemas de comunicaciones, de radio ayudas, de infraestructuras y de aeronaves, de tratamiento de pasajeros.
• Los frecuentes cambios en las estrategias de comercialización por parte de las líneas aéreas.
• Los nuevos modelos de propiedad adoptados por los Estados para la explotación de líneas aéreas y aeropuertos.
• La concentración de operaciones en grandes centros de conexión (HUB)
• La operación en aeropuertos secundarios o regionales.
• Aeropuerto low cost

Fácilmente se observa, que estas cuestiones evidencian la necesidad de generar investigaciones con el fin de optimizar los recursos involucrados y con ello una documentación técnica acorde a esa nueva realidad.

Los nuevos modelos de propiedad adoptados por la mayoría de los estados, que en mayor o menor medida deja a los explotadores la decisión de realizar grandes inversiones en activos a largo plazo para satisfacer una demanda, de la cual estos poseen poco control, propiciaron una profundización de su orientación comercial y una mejora de sus ingresos.

Por otra parte los aeropuertos no son técnica y económicamente iguales. Las diversas realidades geográficas, de escala, socioeconómicas, socioculturales, de gestión, de demanda, entre otras, acentúan estas diferencias.

Por el motivo señalado, entendemos que pretender igual tratamiento constituye una utopía. Las variables y los parámetros indicadores que califican calidad y desempeño deben ser evaluadas de acuerdo al  tipo de aeropuerto.

Adicionalmente hacia fines del siglo XX se incorpora al negocio del transporte una nueva estrategia comercial por parte de las líneas aéreas, la operación de bajo costo. El concepto de “pasajero simplificado”  que actualmente se encuentra en estudio, pronto será una  realidad; realidad que junto al desarrollo de la operación de bajo costo afectará significativamente los parámetros de diseño,  planificación y operación. Mas genéricamente: la calidad del servicio aeroportuario.

Lo señalado claramente evidencia que las condiciones para el desarrollo de documentación han variado conforme a la evolución del transporte aéreo.

4. La documentación técnica IATA y los aeropuertos

Durante años a esta parte muchos gobiernos, en particular de América Latina y el Caribe adoptaron estándares y prácticas recomendadas IATA para planificar, diseñar, operar y medir las actividades y servicios que los operadores aeroportuarios llevaban a cabo en sus aeropuertos.

Asimilados como complementarios de las normas y prácticas recomendadas de OACI, los criterios IATA fueron tomados por los Estados para operar los aeropuertos y, posteriormente, EXIGIDOS a los gestores privados y concesionarios cuando delegaron esa actividad.

Ahora bien. Los aeropuertos eran considerados una mera superficie en la tierra al servicio de las líneas aéreas. Bajo esa concepción el Manual de Referencia de desarrollo aeroportuario de IATA estableció que “se busca asegurar que los programas de desarrollo de los aeropuertos provean instalaciones modulares, ampliables y flexibles que puedan cumplir los requerimientos de las líneas aéreas…”

Pero desde veinte años a esta parte los aeropuertos dejaron de ser meros proveedores de infraestructura para las líneas aéreas.

Son empresas al servicio de toda la comunidad, de los usuarios (los pasajeros), de las empresas que realizan actividad comercial en el aeropuerto y obviamente también de las líneas aéreas. [2]

Y para realizar todas las inversiones y brindar el servicio que ello requiere se necesita, en primer lugar, una visión del diseño y operación del aeropuerto que este comprometida con esa nueva idea de aeropuerto.

Claramente no es la IATA una organización que tenga por misión y función lograr el mejor aeropuerto en cada ciudad o región del mundo o que busque que cada comunidad se sienta orgullosa de su aeropuerto. De allí que sus aportes técnicos al servicio aeroportuario, lógicamente, siempre estarán imbuidos o “contaminados” de la visión y necesidades de las líneas aéreas en la actividad aeroportuaria.

Veamos algunos ejemplos:

• Enfoque técnico de sus documentos y exigencias de diseño y servicios enfocados hacia el desarrollo de un aeropuerto nuevo.

¿Cuántos aeropuertos en el mundo comienzan a desarrollarse desde la elección del terreno en el que se construirá? La mayoría de los desarrollos aeroportuarios son ampliaciones o reconfiguraciones de aeropuertos existentes. Es decir los problemas reales necesitan de soluciones reales.

• Dedicación especial y preferencial a temas directamente relacionados con la operación de las líneas aéreas. El Manual de Referencia para el desarrollo de aeropuertos dedica 102 páginas al desarrollo del Sistema de Equipajes.

Los aeropuertos requieren planificación y desarrollo equilibrado prestando atención a la totalidad de los aspectos que lo involucran, haciendo un balance de todos ellos.

• La aplicación de la documentación IATA implica aplicar a todos los aeropuertos las mismas variables, fórmulas y modelos de un criterio o aeropuerto tipo.

El desarrollo y diseño de un aeropuerto requiere identificar situaciones particulares como por ejemplo las geográficas. Tampoco es racional aplicar el mismo criterio de desarrollo a los aeropuertos de tan diferente escala: Frankfurt/Bogotá/Mendoza.

5. El tiempo de los aeropuertos. El fin de los mitos

Los estándares o prácticas recomendadas de IATA para el diseño y desarrollo de aeropuertos y prestación de servicios aeroportuarios no resultan hoy en muchos casos funcionales a las reales necesidades de servicio y su operación de los aeropuertos.

La administración de la tecnología, de los recursos aeroportuarios, los gates, los puentes de embarque, los slot, la capacidad aeroportuaria, la congestión,  la gestión de la atención a los pasajeros, etc. en definitiva, qué aeropuerto quiere cada ciudad o cada país, es definida por el aeropuerto y/o la autoridad aeroportuaria.

Vivimos la era en que los aeropuertos deben ser diseñados, administrados y explotados según parámetros y criterios definidos por los aeropuertos y/o, siguiendo el interés del servicio o la actividad aeroportuaria de cada aeropuerto y bajo los estándares de seguridad operacional fijados por la OACI.

Ya no mas según la exclusiva e interesada visión de IATA. Esto es un esquema mas real y eficiente. Los aeropuertos no aplican sus recursos y profesionales recomendando a los gobiernos o empresas fabricantes de aeronaves cual es la mejor forma de configurarlas; ni qué confort deben las aerolíneas ofrecer a los pasajeros. Tampoco indicando cual es la forma mas eficiente de ahorrar combustible ni cual es la mejor política salarial para la tripulación o requiriendo a las aerolíneas un determinado nivel de catering abordo.

Es el mismo sinceramiento que debe darse en todos aquellos ámbitos en los que se han fosilizado y enquistado los mitos aeroportuarios -siguiendo la brillante idea que suele representar Mr. David Plavin[3]- originados en las campañas mediáticas de IATA y algunas líneas aéreas para desprestigiar a los aeropuertos; mitos[4] que tanta confusión y rechazo general hoy generan[5].

Celebramos el inicio del proceso de creación de estándares y prácticas recomendadas de ACI.

En especial la posibilidad que de ahora en adelante los gobiernos y autoridades de la industria aeroportuaria tengan alternativas a la documentación IATA y con ello la posibilidad de elegir documentación técnica adecuada al servicio aeroportuario, ajustada a las necesidades de los aeropuertos, de sus comunidades, regiones o países y no exclusivamente de las líneas aéreas.

• Dr. Diego R. González
  Presidente del Comité de Asuntos Políticos y Regulatorios de ACI-LAC
    _____ 

MANUAL DE POLÍTICA GENERAL. Cuarta Edición – 2003 Un compendio de posiciones sobre política aprobadas por los miembros del Consejo Internacional de Aeropuertos (ACI) en enero de 2003. Ginebra. Suiza

ACI contribuye de manera significativa a ofrecer al pasajero un sistema de transporte aéreo seguro, confiable, eficaz y compatible con el medio ambiente.

Former President ACI North America.

Conf. David Z.  Plavin “Top Ten Myths about Airports: The North American Experience” April 15, 2004

Uno de ellos, quizás el mas claro, es el ámbito de los cargos aeroportuarios. En efecto hoy nos encontramos una IATA que insiste en fundamentar sus ataques a los aeropuertos en principios jurásicos, normas que no captan la realidad, recomendaciones que chocan con los reales y legítimos intereses de los aeropuertos.